北京疏解非首都功能的相關問題

趙莉教授 北京市黨校決策咨詢部主任
 

一、近兩年開展的工作

1.將推動京津冀協同發展列為市委市政府的第一要務

《規劃》出來以后，北京市政府高度重視，2015、2016、2017 連續三年，《北京政府工作報告》將推進京津冀協同發展列為當年的第一項任務。如，2016 年的政府工作報告中：“堅持把推動京津冀協同發展作為全市工作的頭等大事，認真落實《京津冀協同發展規劃綱要》和《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》”。從這也可以看出，在近幾年，尤其是十三五時期，我們除了編自己的原來的規劃，現在開始編制津京冀的戰略規劃，這都是為了落實《規劃綱要》。

2.認真落實《京津冀協同發展規劃》中強調的主要職能和任務比如說疏解北京非首都功能是北京推動經濟發展的一個重要任務。在《規劃綱要》中，當時主要提了四條，北京在落實這個規劃綱要時，加入了一些詞語。主要是，堅決退出一般性產業特別是高消耗產業；引導和推動區域性物流基地、區域性專業市場等部分第三產業整體遷出；推動部分教育、醫療、培訓機構等社會公共服務功能向京外發展，大家知道，人不去的原因就是教育醫療等配套公共服務無法跟上，這樣企業同樣也不愿意去；有序疏解部分行政性、事業性服務機構。

圍繞這個，我把后面這條說一下，就是要有序疏解部分行政事業單位。《綱要》中提出：優先疏解中央和國家機關在二環以內的非緊密型行政輔助服務功能；有序疏解在京部隊所屬單位；有序推動北京市屬行政事業單位及公共服務功能向行政副中心和其他區縣疏解，當時提的是行政副中心，去年改為城市副中心；部分具備條件、具有明顯地域特色的中央企業總部轉移到相關產業集中地區。

這兩年我們在落實當中也體會到，北京正在改善疏解自己。機關做好了外遷準備，今年十月份準備開始搬遷，也處理了很多的低端產業，可是中央機柜還沒有動靜。所以雄安新區方案出來后，可能為北京部分事業單位找到了落腳的地方。北京部分大企業，包括首鋼搬遷后，遇到了一系列的問題，包括配套跟不上等等。所以這個典型案例能看出來北京的疏解任務面臨著很大的困難。近期的例子是北汽集團在滄州市建立了第四工廠。本來北汽建第四工廠是早已確定的事情，但未確定的是該工廠放在哪里。該消息出來后，全國很多地方給北京市領導致電，希望能把第四工廠建到當地，甚至包括重慶。郭書記回應，現在京津冀協同發展是第一要務，任何事情都要在推動京津冀協同發展的角度上來考慮，所以只能定在河北，最后河北內部相互競爭后確定在了滄州。目前工廠往那搬已經兩年多了，這期間也遇到了一系列問題。從這些例子可以看出，稍大的企業往外搬，就容易遇到很多問題，因為落差太大。河北各方面的配套跟不上，人們的觀念也跟不上，周邊服務環境也跟不上。咱們的職工已經給予很多補貼和優惠，但仍然無濟于事。所以，目前眾多的機關應該往哪里搬，這是一個很大的問題。

為推動北京市集中疏解部分行政單位和企業，北京市領導也出了很大的力氣。2013 年至 2016 年，累計調整退出企業 1341 家，已提前完成了《北京市 2013-2017 年清潔空氣行動計劃》要求的調整退出51200 家污染企業的任務。今年繼續修訂并落實污染行業淘汰退出目錄，關停退出 500 家以上一般制造業和污染企業，全面清理整治鎮村產業小區和工業大院。所以說，現在做起來比原來想象的進度要快。

2014 年拆除中心城商品交易市場 36 個，升級改造 34 家，不是說完全要搬走，該升級的得升級；2015 年調整疏解 150 家商品交易市場；2016 年 117 家。 2017 年全市將疏解提升市場 120 個，其中城六區疏解提升市場 100 個。動物園地區、大紅門地區、天意、永外城等批發市場年底前撤并升級和外遷，如動物園地區的客流量已大大減小，從前年下半年已開始沒有堵車現象，目前只保留了部分零售業，它在做減法的同時進行升級，對部分商人進行了培訓等。官園、萬通、雅寶路等批發市場的轉移疏解和升級也將基本完成。

剛才說的是企業的集中疏解，而教育和醫療機構也同樣正在往外遷。北京城市學院 5000 余名學生、工商大學 500 余名學生、建筑大學 1100 名學生分別遷入順義、良鄉、大興新校區。這些學校原來在郊區就設有分校，但原來計劃是把本科生安排在郊區學習，后來要求研究生也要一起。任務當中還有北京電影學院，本來要求去年也要往通州搬遷，但遇到了阻力，后來在市領導的勸解后，老師們感到大勢所趨，便開始提前布局，陸續開始在通州買房，甚至有企業專門為此在通州投資了一個影視城。結果去年又有變數，通州行政副中心的定位改成了城市副中心，因此其承載的功能有所增加，原來只說核心機關部門要過去，但現在要求北京所有主要機關部門都要往外搬，北京的功能都要移走，只有中央的功能留下，因此通州已沒地方，后來只

6能安排北京電影學院去懷柔。中國人民大學原來也動員要往外搬遷，所以不僅是機關要搬遷，教育醫療等機構同樣要往外搬。另外，原來都是被逼迫著要搬，現在趨勢都是搶著搬，晚了可能通州就沒地方了，得往北三縣搬了。但說實話，北京市并不想收納北三縣進行統一規劃，因為差距實在太大，工資福利等都得看齊，這需要投入巨大的財政。就像當時的東西德合并，西德得背著東德發展，因為北京這兩年還未消化完，之前的西城和宣武合并，東城和崇文合并，這財政的投入是相當大的。崇文原來的工資收入和西城差了有三分之一左右，現在都得像高處看齊，可見這投入是相當大的。

3.制定并完善新增產業“禁限目錄”

這里限定的是新增的，對增量要控制，存量要縮減。據市發改委公布的 2015 年版本的《目錄》和實施細則，按小類計，全市層面受到禁限的行業，占全部行業分類的比例，由 32%提高到 55%；同時，朝陽、海淀、豐臺、石景山將執行與東城、西城一樣嚴格的禁限措施，受到禁限的行業占全部行業分類的比例，從 42%提升到 79%，也就說中心城區只能發展 20%的行業。16 年和 17 年的變化不會太大。

4.嚴控人口增速《綱要》明確提到，到 2020 年，北京市常住人口要力爭控制在2300 萬人左右，這個數字是根據西方大城市的數據測算出來的。城六區常住人口在 2014 年基礎上每年降 2-3 個百分點。過去都是增長的，現在不僅要求不能增長還需要數字下降，這對于城六區來說是非常有難度的。因為醫院、學校等公共服務都在中心城區，因此都往城7區中心擠。那怎么來疏解？主要是，以功能疏解帶動人口疏解：低端業態的疏解，如拆遷批發市場；大力整治地下空間和群租房：持續開展“拆違打非”，拆除違法建設 1500 萬平方米。今年還提出治理背街小巷，難度很大。出臺實施居住證制度，落實積分落戶政策。完善人口綜合（居住、就業、流動、戶籍等人口）監測體系，提高人口調控預警能力。

結果如何呢？按目前公布的數據，2016 年底，北京常住人口為2172.9 萬人；中心城區人口下降了 11 萬人。最高的時候在 2010 年新增人口達到 101.9 萬，什么概念呢？目前西城區的常住人口還不到120 萬，延慶、懷柔等地才 30 多萬，石景山區也才 60 多萬。2005 年時，政府還鼓勵外地人來北京買房子，當時 50 萬元可以在北京買一套房，因為當時房地產能來動經濟，因此市政府大力鼓勵。后來人滿為患以后，尤其 12 年開始，**總理在北京視察的時候感覺到人口的膨脹帶來了各種城市病。北京市便開始了控制人口，新增人口也是逐年下降，效果還是很明顯的。但人口下降太快，也是會影響經濟發展的。因此現在提出，經濟穩增長，人口是不是應該穩下降？

5.構建“高精尖”產業結構光做減法也是不行的，北京市也得發展。 《綱要》提出，北京優化三次產業結構，發揮科技創新中心作用，突出高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化，大力發展服務經濟、知識經濟、綠色經濟，加快構建“高精尖”經濟結構。以前還有總部經濟，但現在去掉了。按我們的理解，不要再增加總部的數量了，現在 110 家央企里總部在北京的有 88 家，現在的任務是把這 88 家的央企服務好久可以了。所以，在北京的十三五規劃里有一句話，進一步提高總部經濟的服務質量，沒把總部經濟完全舍掉，怕引起大家的誤解。大家知道，昌平未來科技城市專門為央企總部而建的，所以在這樣的背景下，很難理解為什么去掉了總部經濟。但現在看來，雄安新區方案出臺，央企總部第一批據說準備要搬遷，看來這些總部是給雄安新區所準備的。

其次，要大力發展金融、科技、信息、商務服務等優勢產業；大力發展節能環保服務、計量標準、檢驗檢測認證、人力資源等新興產業；推進傳統優勢企業實施綠色制造和智能制造的改造；加快機器人創新產業基地、集成電路產業園、新能源智能汽車產業園建設。

6.構建創新共同體綱要提到，落實京津冀系統推進全面創新改革試驗方案，制定京津冀協同創新共同體建設行動計劃。中關村能否率先帶動天津和河北協同創新，所以要求中關村提前出臺方案，這在 2015 年已做了規劃。可以看到，天津、張家口、承德、石家莊、保定、秦皇島都做了和中關村協同創新發展的嘗試，建立了相關的科技園、產業園。其中秦皇島的中關村海淀園分園啟動最早，北京已經有部分國企搬過去。

7.交通一體化先行

首鋼搬去曹妃甸的時候，交通就沒有先行，非常不便利。2015年 7 月 15 日公布了京津冀交通規劃，它包括了八個層次，有的目前已經完成。第一個是干線鐵路，目前正在建設當中，而北京到天津河北等地的，在 70-150 公里的，通過城際鐵路連接，在 50-70 公里范圍內的通過市郊鐵路連接，短線是地鐵，北京會繼續增加地鐵里程，然后是高等級公路，首先是北京到秦皇島的，今年開通，再者是京臺高速，從北京到臺灣的，京津第三高速是其中一段，目前已經開通非常方便，然后是環線高速路，位置大概在原來吳良忠顯示規劃的大七環的位置。最后是北京新機場，2019 年將投入使用。TOTEN